近日，国务院办公厅印发了《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》（以下简称《若干意见》），从药品生产、流通、使用全链条进行综合性改革。《若干意见》是医药行业“十三五”期间发展的重要文件，对推动医药供给侧结构性改革将发挥重要作用，也必将对医药行业健康、有序发展产生深远影响。

从今天开始，本报将连续刊发“深化医药供给侧结构性改革系列报道”，对《若干意见》进行解读以推动落实。

近日，国务院办公厅印发《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》明确，在流通环节重点整顿流通秩序，改革完善流通体制。华东科技大学同济医学院药品政策与管理研究中心研究员陈昊表示，《若干意见》尽管每一条规定都不是新的，但却是第一次将药品全产业链中存在的诸多方面问题整合到一起，由国务院办公厅下发文件做出规定。这说明医药领域非常重要，关系到国计民生，需要各个部门协调联动，共同实施。《若干意见》选在2017年年初，国家“十三五”规划开局之际下发，对医药行业中长期发展将起到引领和指导作用。

集中梳理  建立长效机制

药品领域的改革是深化医药卫生体制改革的重要组成部分，是“医疗、医保、医药”联动改革的重要一环，而规范有序的药品流通秩序是保障药品安全性、有效性、可及性的重要基础。长期以来，由于我国医药卫生体制改革没有到位，在药品流通领域存在诸多“扭曲”“变形”现象，在一定程度上推高了药价，增加了群众的用药负担。

《若干意见》对药品流通领域做出七项规定：一是推动药品流通企业转型升级，加快形成以大型骨干企业为主体、中小型企业为补充的城乡药品流通网络。二是推行药品购销“两票制”，使中间环节加价透明化。三是落实药品分类采购政策，逐步扩大国家药品价格谈判品种范围，降低药品虚高价格。四是加强药品购销合同管理，违反合同约定要承担相应的处罚。五是整治药品流通领域突出问题，依法严惩违法违规企业、医疗机构及相关责任人员。加强对医药代表的规范管理，其失信行为记入个人信用记录。六是建立药品出厂价格信息可追溯机制，促进价格信息透明。七是积极发挥“互联网+药品流通”的优势和作用，方便群众用药。

陈昊认为，药品流通体制改革是医药供给侧结构性改革的重要组成部分，过去在药品流通体制改革中确实存在不够完善的地方。此次国务院办公厅从总体改革的角度考虑，抓住药品流通领域的突出问题，在医疗产业全链条的上游加大治理力度，为下游医药卫生体制改革创造条件。

从《若干意见》七项规定可以看出，国家层面在药品流通体制改革上编织了一个立体网，规定涉及制度建设、从业人员管理、违法违规处罚以及运用互联网科技手段实现药品质量可追溯等。

中国医药企业管理协会副会长牛正乾日前撰文指出，药品流通一端连接药品的生产供给、一端连接终端需求，要使药品供给侧改革和需求侧相辅相成，为供给侧结构性改革提供良好环境和条件，药品流通领域的转型升级迫在眉睫。

药品流通行业运营统计分析数据显示，经过“十二五”时期的并购、整合，我国药品流通行业集中度大幅提高，集团性企业的产业地位初步形成。2015年前100家药品批发企业主营业务收入占全国市场总规模的68.9%；国药、华润医药、上药三大集团市场份额已经超过28%。2016年上半年，前百家药品批发企业主营业务收入达5290亿元，占全行业主营业务收入的67%，比上年同期提高4个百分点，其中有10家企业主营业务收入超过100亿元。药品零售市场销售总额1855亿元，比上年同期增长10.1%，增幅上升1.4个百分点。

我国推行GSP认证以后，提高了药品流通领域的准入门槛，净化了流通市场环境。新修订GSP认证于2013年开始实施，在药品流通软件管理方面有大幅提升。特别是去年，国家食品药品监督管理总局新修订了GSP现场检查指导原则，发布《国家食品药品监督管理总局关于整治药品流通领域违法经营行为的公告》，减少药品流通环节，打击药价虚高，减少过多、过滥的企业数量，已经在全行业形成高压态势。2016年，国家总局立案查处药品批发企业1345家，责令整改4224家，移送公安机关47家，吊销和注销药品经营许可证241张，撤销和收回药品GSP证书437张。

牛正乾认为，随着《若干意见》以及相关配套文件的逐步落地执行，医药流通领域可能发生重大变化，医药流通行业重组整合力度将进一步加大。

重点突破  剑指药价虚高

就在一个月前，国务院医改办、国家卫计委、国家食品药品监管总局等八部门联合签署《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》（以下简称《通知》），剑指公立医院在药品购销领域存在的药价虚高和商业贿赂问题。

陈昊认为，无论是《通知》还是《若干意见》，都是在我国医药卫生领域改革进入深水区的大背景下针对药品流通领域出台的政策文件。“《通知》是在改革难点问题上寻求突破的配套性文件，《若干意见》是推动药品流通供给侧改革的中长期文件，二者浑然一体。“针对药品流通领域的政策文件密集出台，一方面是国家‘十三五’规划的开局起步；另一方面也是‘健康中国2030’规划纲要出台对药品流通秩序提出的更高要求。”

今年1月下旬，中国健康传媒集团举办第一期舆情沙龙活动，聚焦“两票制”落实情况。三明市医改办副主任刘鹃在会上介绍了三明市自2009年以来实施“两票制”取得的成绩和相关经验。她认为，实施“两票制”对药品流通领域供给侧结构性改革意义重大。一是通过实施“两票制”，规范了药品流通秩序，打击了“走票”、“过票”行为，铲除了滋生商业贿赂的温床，治理了药品流通领域的混乱局面。二是减少了药品流通环节，降低了药品价格。实施“两票制”后，三明市公立医院年药品采购额从8.1亿元下降到2.1亿元。之前，三明市每年的医疗总费用年均递增18%左右，实施“两票制”后，年费用增长均控制在8%~9%之间。三是提高了监管效率和透明度。由于药品流通环节减少，药品购销行为阳光透明，药品监管更加有的放矢，有效地防止了假冒、劣质药品流入医疗机构。四是有利于药品流通企业做大做强、转型升级，提高行业集中度。福建省原有药品配送企业200多家，通过实施“两票制”系列改革措施后，目前全省药品配送企业只剩62家。

从三明市推行“两票制”的效果来看，突破改革难点能够对药品流通领域实现供给侧结构性改革产生重大影响，不仅能改善产业格局，提高行业集中度，还能够理顺药品购销关系，实现行业规范化发展。

按照国家总体部署，国家食品药品监管总局负责“两票制”实施的检查工作。总局相关人士表示，实施“两票制”有利于减少药品流通环节，净化药品流通环境，有利于推动企业优胜劣汰，进而提高行业的集中度。食药监管部门将加强药品流通领域的监督检查，在今后的监督检查中将特别注重检查批发企业购销药品的货、账、票、款、证是否统一。

目前我国有1.2万余家药品批发企业，约有45万家药品零售企业，市场竞争激烈。陈昊认为，药品流通领域深层次的问题是对医疗机构和医生的补偿机制扭曲，医疗价格长期低估，医疗机构不得不依靠其他方面的收入进行补偿。与此同时，我国医药行业低水平生产、恶性竞争以及长期的价格管制，导致市场竞争失灵，药品流通环节过多。这就为通过“体外循环”方式套取现金来补偿医疗机构和医生提供了机会。随着药品供给侧结构性改革逐渐到位，“两票制”将成为特定历史阶段的产物，但其在突破改革难点方面将发挥重要作用。

国务院医改办主任王贺胜在《若干意见》媒体吹风会上表示，深化医改以来，国家基本药物制度初步建立，药品领域改革逐步深化，有效保证了药品供应，逐步降低了药品价格，群众用药负担有所减轻。但由于多种原因，我国药品行业“多小散乱差”的局面尚未根本改变。《若干意见》提出17条改革措施，涉及药品生产、流通、使用的各个环节，也涉及多个相关部门。要把各项措施做细、落实，才能够很好地把《若干意见》贯彻下去，这就需要各相关部门通力合作、共同发力。